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《文汇报》 | 伍山林:重新理解美国关税史演进
发布日期:2017-09-01
重新理解美国关税史演进
来源:《文汇报》2017年9月7日文汇学人版面  作者:伍山林

在第一次世界大战之前,关税一直是美国获取财政收入的主要手段。1789年,美国历史上第一个关税法案推出,其中已显现保护主义的萌芽,此后美国关税率波动上升。不过,此间关税率的上升并非单纯为了保护产业发展,在不少时候增加联邦财政收入仍是其主要目的。在关税法案形成过程中,党派、地区和产业利益也起重要的作用,由于利益相互纠缠,美国关税率的决定往往既诡异又精彩。

在第一次世界大战之前120多年里,关税是美国获取财政收入的主要手段,开征国内税只是权宜之计;受汉密尔顿(Alexander Hamilton)思想启发,被一系列重大事件触动,建国之后不久美国即选择了高关税率政策,并在一战之前60多年里成为西方保护主义的坚固堡垒;在参、众两院政治过程中,政党、产业和地区利益诉求相互牵扯,投票博弈成为关税率的主要决定机制。自由理念、基本功能和利益诉求是理解美国关税史演进的三个视角。

查尔斯·亚当斯指出,从王朝兴替和政权更迭来看,一切历史都是税收史。对于美国崛起和守成,从关税史演进角度进行解读应该可以得到一些新的启示,以往论述中某些含混之处有望得以澄清。这就需要重新理解美国关税史的演进。为此,选择之一是从某些可行视角出发,根据观念和事实的发展留意其转折之处,通过分析关键事件发现重要作用机制。针对美国关税史演进,至少可从如下视角进行分析:一是从国内税演变的角度,反观美国为什么选择关税作为获取财政收入的主要手段;二是从关税的基本功能出发,说明美国在崛起过程中为什么变成了西方保护主义的坚固堡垒;三是从地区、产业和党派的利益诉求出发,根据美国政治构架对关税率之决定进行考察。

国内税: 从恐惧到接受

税收可大别为国内税与关税。看重自由权利的美国人,对税收是相当敏感的。

先看第一个例子,它涉及美国独立。“七年战争”结束之后,英国已经面临严重的财政压力。于是,1764年英国议会通过《食糖法案》,这对北美殖民地许多企业构成了威胁。1765年英国议会通过《印花税法案》,要求殖民地人民在法律文书、报纸、小册子、执照甚至扑克牌和骰子上附加印花税。这些征税招致殖民地人民激烈的反对,他们喊出了“无代表不征税”的口号,并在“拒绝进口协会”号召下抵制英国商品。1767年英国议会通过《汤森法案》并在殖民地设立相应机构,引发了“波士顿惨案”。此后,这个法案虽得到了修改,但是到1770年依然保留了茶叶税,以此作为象征申明英国对殖民地拥有征税权。1773年英国议会通过《茶叶法案》,允许东印度公司在殖民地以新的方式买卖茶叶,以至于在年底导致了“波士顿倾茶事件”,进而引起了更加激烈的争执。在北美殖民地人民看来,开征税收没有取得他们或其代表的同意,是专制英国强加给他们的负担;这样的征税先例一开,在未来类似政策将会接踵而至——那才是最可怕的;这样的征税剥夺了经济机会,间接贬损或直接夺走了财产,实在是对殖民地人民最珍爱的自由的严重损害。在那个时代里,自由主要是由财产来保证的。于是,一连串关于征税的“新”殖民政策就成为一连串触发条件,在特定年代里激发了北美殖民地人民为自由而战的“危机想象”,以至于以独立建国这样的极端方式做出回答——其影响无疑是经久的。

再来看第二个例子,即美国建国初期因征收酒税而引起暴乱。1787年的《美利坚合众国宪法》已对国会赋予了征税权。为了增加财政收入和执行公共信用(偿债)计划,汉密尔顿向华盛顿和国会建议,联邦应该尽早开征国产酒(包括威士忌和其他国产蒸馏酒)消费税,以便抢在各州之前独享这个税收资源。他的建议尽管招致了激烈的反对,但是在1791年3月参、众两院考虑到财政必要性之后还是予以通过了,不过在随后的执行过程中却遇到了强大的阻力,以至于在西部(按:当时国境的西部)内地引发了一系列暴力事件。对“威士忌叛乱”的镇压,一度搅得美国不得安宁。1794年9月30日汉密尔顿陪同华盛顿引兵镇压,历经数月才告平定。征收酒税之所以在西部内地(后来波及多个州)招致强烈反对和暴力冲突,主要原因是:一、当时交通不畅,将西部内地生产的谷物运往人口密集的东部地区需要支付高额运输成本,因而将重而贱的谷物转化为轻而贵的酒类是当时实现经济价值的重要手段,但联邦政府开征酒税使这种转化的经济意义大打折扣。二、当时美国通货紧缺,而酒税又要以通货进行支付。三、西部内地农民认为联邦政府没有给他们提供应有的帮助。例如,对于因英国人支持的印第安人的袭扰而引起的安全问题以及不断开拓所需的公共服务等,政府没有给予保证和支持。因此西部地区农民认为对其产品进行征税是不公平的,这损害了他们的财产和自由。首次征收国内税招致如此结局,使联邦后来在国内税政策上一直秉持谨慎的态度。

第三个例子与美国内战有关。为了维护联邦和为内战胜利做准备,除了大幅提高关税率之外,美国还开征了一个由多种国内税收构成的复杂体系。其中,特别值得一提的是1861年首次决定开征所得税。不过,在这种背景下征收国内税也只是权宜之计而已;人们普遍认为,征收直接税并不符合当时的宪法。按照美国宪法第八款,国会虽然有权“规定和征收税金、关税、输入税和货物税”,但第九款规定:除非依据人口普查或统计的比例,不得征收人头税或其他直接税。之所以这样规定,除了维护公平之外,还有如下考虑:从对自由的损害来说,所得税比间接税来得更直接,以至于有必要设定苛刻的条件。这对美国税法演变产生了重要的影响。例如,1894年议会通过所得税法之后,曾经引起了激烈的争论,以至于1895年最高法院做出判决认为它违宪,必须予以取缔;直到收入分配不平等成为严重社会问题并且在1913年通过第十六条宪法修正案之后,征收所得税才得以合法化。这条修正案一劳永逸地指出:“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税,无须在各州按比例进行分配,也无须考虑任何人口普查或人口统计。”自那之后,关税在美国财政收入中的占比下降了,所得税占比提高了。
    从上面例子可以看到:英国对北美殖民地人民的征税由于没有征得他们的同意而被认为是对自由的严重威胁,《独立宣言》将这作为他们脱离英国专制统治的理由之一;在区域差异明显以至于政府提供的保护和服务难以到位时,即使有宪法做依据而征税,在一些地区也会引起强烈的反对;在新的恐惧尚未出现之前,宪法不会发生根本性改变,直至新的恐惧被大范围感知,才会以修宪方式加以应对(同时容忍较小的恐惧)。

关税功能:财政与保护

研究者习惯于按照税率高低将关税分为财政关税和保护关税,并且认为税率低的为财政关税,税率高的为保护关税。这样分类尽管并不精确,但关税确实具有获取财政收入和提供产业保护两大基本功能,而这两者有时又是并行不悖的。

先来看美国关税的财政功能。在第一次世界大战之前,关税一直是美国获取财政收入的主要手段。在内战之前,关税与联邦财政支出之比在很多年份达到了90%左右的高度。在内战之后至一战之前,这个比率仍然处于50%左右的水平。不仅如此,在一战之前,也只有关税才是美国获取财政收入的常规手段,国内税大抵只是在战争或危机迫近的时候才被临时启用。一旦战争结束或者危机解除,国内税就逐渐退出舞台。例如,第二次英美战争期间,美国关税收入与国民收入之比大幅度下降了。这主要是由于在战争期间美英贸易不出意料地受到了损害,以至于关税收入也受到了影响,政府支出不得不仍求助于国内税和公债。

1789年的《关税法案》(这是美国历史上第一个关税法案)已经提到了关税在获取财政收入、偿还公共债务、鼓励和保护制造业方面的作用。但是,当时关税率相当低,不足8.5%的平均关税率对外国(主要是英国)工业品的流入并不构成有效的阻碍,关税主要扮演的是财政功能。正如陶西格(Frank William Taussig)指出的那样,1789年关税法案只是产生了保护主义的萌芽而已。需要指出的是,美国关税率自1789年开始在波动当中上升到了一个相当高的水平;但是,即使如此,关税率的上升也并不单纯是出于保护产业发展的需要,在不少时候政府是想借此增加联邦财政收入。由于关税率与进口规模相联系,在理论上势必存在一个使财政收入达到最大的关税率。现实地看,从某个特定关税率出发,提高或者降低关税率,都有望达到增加财政收入的目的。当然,这要视这个关税率究竟处于怎样的水平(即比最优税率高还是低)。需要注意的是:当关税率上升时,对国内产业的保护肯定是加强了;如果关税率的上升还增加了财政收入,关税的两项基本功能就同时实现了。

对于这一点,道格拉斯·欧文(Douglas A. Irwin)1998年在《经济史杂志》上发表了一篇有趣的论文,针对1888年美国“关税大辩论”,他用一个测算做出了回答。当时的背景是:内战之后的美国政府为了应付公共债务等问题,依然延续了战时的高关税率政策,其结果是后来产生了大量的财政盈余,进而诱发人们对高关税率政策提出种种质疑。对此,民主党提议降低关税率以便减少关税收入;而共和党提议提高关税率,以便既通过打压进口来减少关税收入,又为国内产业发展提供更好的保护。其测算表明,在给定关税率和美国进口需求价格弹性不变前提下,当时的关税率低于使关税收入达到最大的关税率,因而降低关税必然减少关税收入。但从实现减少关税收入的目标来说,共和党的提议也并不存在理论错误。

再来看美国关税的产业保护功能。前已述及,美国1789年关税法案已经提及关税对制造业的鼓励和促进等功能。保护美国尚处于幼稚状态的制造业的发展这个战略思想,经由汉密尔顿1791年12月5日提交给国会的《关于制造业的报告》产生了深远的影响。这固然是由于这种战略思想具有理论合理性,但更为重要的是随后一系列重大事件的冲击,使美国一些政治家对原来的观点进行了深刻的反思。汉密尔顿《关于制造业的报告》尽管并未在国会通过,但是:其一,在杰斐逊(Thomas Jefferson)执行《禁运法案》的时期,以及1812年至1815年第二次英美战争期间,美英贸易遭受了重创,这反倒提供了难得的保护环境。在这个环境下,美国制造业避开了英国(廉价)产品的冲击,很好地利用了国内市场,反而有了大幅度增长。而在第二次英美战争结束之后,英国廉价工业品

再度泛滥于美国市场,战争期间得到发展的美国制造业遭到了巨大冲击。不过,这些冲击带来了意想不到的效果,即美国政治家逐渐回归汉密尔顿具有先见之明的保护幼稚产业的发展战略,特别是将高关税率作为鼓励和促进美国产业发展的手段。在1816年关税法案中,关税的保护功能不仅得到了加强,而且成为一个起点,此后100来年里一直行走在保护主义的道路上。即使在英国推行自由贸易的19世纪中后期至20世纪初期,即使经受了党派和地区利益诉求的左牵右绊,美国依然成为西方保护主义的坚固堡垒。例如,1875年英国推行了几乎是单边零关税的政策,法国、德国、荷兰、西班牙、意大利制成品平均关税率分别为12-15%、4-6%、3-5%、15-20%、8-10%,而美国关税率却高达40-50%。

还要指出的是:除了通过设置高关税率将国内市场留给美国企业以便提供产业保护之外,关税收入还为财政支出提供了基本保证——财政支出中的奖励和补助等,又从另一条渠道发挥了鼓励和促进特定产业发展的作用。

关税率决定:多方利益诉求

在关税法案形成过程中,党派、地区和产业利益也起重要的作用。由于利益相互纠缠并且与总统选举多有联系,美国关税率的决定往往既诡异又精彩,研究美国关税史的学者对于参、众两院投票背后的利益诉求无不饶有兴趣。这里也举三个例子。

第一个例子涉及1816年关税法案。这是美国历史上第一个真正体现保护主义精神的关税法案。第二次英美战争即将结束之际,麦迪逊(James Madison)总统建议立法支持其国家发展策略。这个策略与著名政治家克莱(Henry Clay)加以系统化的“美国体系”存在较大的相似性。1816年,达拉斯(Alexander J. Dallas)财长提出关税法初步建议,回应了发展包括军工在内的制造业以便加强国防和提振制造业的呼声。但是1816年关税法案具有应时的性质,有效期仅为3年。在这个关税法案中,进口商品被划分为不同的类型并且确定了不同的税率:对国内已能足够供应者,向对应进口商品征以高关税,以便保护其免受冲击;对国内只能部分供应者,向对应进口商品征以较低关税;而对国内不能供应者,向对应进口商品仅征以财政性关税。但是,彼时美国国内经济发展很不平衡,国会辩论和投票表现出了很大的地区分歧:比如说来自北部的议员反对原糖保护,来自南部的议员反对棉纺织品保护,来自大西洋沿岸中部的议员希望对铁制品提供保护,等等。这个议案在众议院尽管以简单多数得到了通过,但各个党派内部都存在较大分歧:联邦党投票结果是25票赞成和23票反对,非联邦党投票结果是63票支持和31票反对。

第二个例子涉及1828年关税法案。此前,一方面,美国制造业(特别是纺织业)已经有了一定的发展,制造业主特别希望国会通过新的关税法案,进一步阻止欧洲尤其是英国同类商品的竞争;另一方面,制造业的发展推升了对原材料的需求,农民也希望联邦制定有利于他们的保护关税,使其能够更好地占有国内市场。在这种背景下,众议院制造业委员会提出了1828年关税法案初稿,其核心条款涉及棉花和棉纺织品、羊毛和羊毛制品以及钢铁和钢铁制品关税率的调整。这里,单就棉花和棉纺织品关税率的调整谈一谈。1816年和1824年的关税法案,都规定棉织衣物进口的名义关税率皆为25%,但是从量税率却从1816年的每平方码6.25美分提高到1824年的每平方码7.5美分,并且临界价格(即价格低于它时都按这个价格计算)也发生了调整,即从每平方码25美分提高到每平方码30美分。1828年关税提案初稿在众议院引起了激烈的争论。即便是制造业相对发达的新英格兰地区,意见也大有分歧:例如,康涅狄格州和佛蒙特州倾向于支持提案的通过,缅因州、新罕布什尔州和马萨诸塞州倾向于反对提案的通过。1828年的法案由于高税率而获得了“可恶的关税法案”之名,但议员投票的个中缘由却不一而足。尤其值得注意的是政党政治在其中起了重要的作用。围绕杰克逊(Andrew Jackson)和亚当斯(John Quincy Adams)的总统竞选,无论在关税议案的提出、辩论、修改还是表决环节,无不费尽心机。

第三个例子涉及1890年关税法案。为了赢得内战胜利而颁布执行的税率较高的“战时关税”,使美国在内战结束之后的相当长时期里产生了大量财政盈余。对此,民主党与共和党在参、众两院中就关税修订问题展开了一轮又一轮的辩论和投票。但是,终因两党分歧过大、行业和地区利益难以调和而没有取得向战前较低关税率回归的预期成果;不仅如此,1867年通过的《羊毛及其织品关税法》中规定的关税率,比“战时关税”中对应的税率还要高一些,更不用说与战前关税法案中对应的税率相比较了。其实,内战之后美国关税政策再度具有强化产业保护的趋势。这种演进在1890年《麦金莱关税法案》中得到了集中体现,课税商品平均关税率达到了接近50%的高度。

哈里森(Benjamin Harrison)总统上台之后,新当选的众议院议长任命了一个由8名共和党人与5名民主党人组成的财税委员会,作为主席的麦金莱(William Mckinley)提出了一个新的关税议案。麦金莱想实现的目的是在保护国内产业发展的前提下减少财政盈余,其策略是对1886年在参议院通过而在众议院未通过的议案进行修改。他的提案在众议院通过之后,在参议院引起了激烈争论。民主党忧心的是高关税率不能减少财政盈余,而税收又主要由普通民众承担;共和党认为高关税率有利于工人获得高工资,更何况幼稚产业和某些成熟产业都需要保护,而自由贸易又会带来多方面危害。鉴于30多名共和党议员也声称要投反对票,投票交易的惯用伎俩又一次发挥了作用,即以共和党人支持《谢尔曼购银法案》的通过来换取对应利益集团对关税议案的支持,同时在众议院已经通过的议案的后面附加众多修正条款,以便在参议院能得以通过。

1890年麦金莱关税法案还涉及其他诸多值得关注的地方。例如,对某些成熟产业也提供关税保护。这比仅仅对幼稚产业进行关税保护又前进了一大步。再如,受孤立主义思想影响,1890年代前美国在经济上与他国的联系并不是很深,着重开发的是国内市场,而麦金莱关税法案对进军和拓展国外市场已有新的表示。特别是根据布莱恩(James G. Blaine)的建议,关税法案后面附加了互惠原则,即以降低本国的关税作为前提,换取其他国家也降低关税的承诺。其实,美国彼时的互惠协定与其说是“胡萝卜”,不如说是“大棒”。以签订互惠协定为契机,美国对外经济联系比以前紧密得多了。

变异与延续

影响美国关税史演进的远不止上面提到的三个方面,比如说征税成本也是一个重要因素。另外,主要产业取得世界领先地位后,作为策略性选择,美国开始倡导自由贸易,保护政策体系也发生了结构性变化。其突出表现是关税政策作用力度减弱,林林总总非关税政策得以启用。例如,美国1921年通过了《反倾销法》;现在反倾销已成为美国最重要保护手段之一,但它本质上是一种变相的关税政策。另外,在守成阶段,一旦遇到较大经济危机,美国关税政策就可能出现调整。例如,1929年大危机开始之后,美国一反此前推行多年的偏向于自由贸易的对外经济政策,在1930年出台了《斯穆特—霍利关税法案》——特点是扩大征税范围和推行高税率,进而挑起了国际贸易保护战。这也难怪在总统签字前就曾遭到1000多名经济学家的反对。直到加、英、法等国实施关税报复以致世界贸易大幅度下降之后,美国对外经济政策才又带头转向自由贸易轨道。

在方法论上,如果我们相信从历史分析中提炼出来的智慧可用于预测未来,那么通过考察美国关税史演进而获得的成果,对于判断美国今后一段时期里的政策走向将具有一定的借鉴意义。其实,无论从意欲达成的目标还是从借以实现的机制来看,本届美国总统在竞选阶段声称的提高关税率以及在今年4月提出的降低国内税率等政策主张,本质上并没有太多的新东西。不过,世界历史演变到今天,当处于霸权地位的美国因听到(离自己最近的)追赶者日渐迫近的坚定脚步声而感到恐惧的时候,当经济孤立主义不再像100多年前那样合乎时宜并且实际上已成为全球化的反动的时候,如何协调国内税与关税政策,并且在制定税收政策时以国际寡头垄断作为参照而把其他重要国家的策略反应也考虑进去,将是美国必须面对的难题。尽管新一轮美国关税和国内税政策还没有落地,但是其抛出的政策主张引起的预期变化对全球经济的稳健增长已经产生了干扰。

【作者为上海财经大学经济学院经济史学系教授,本文受国家社科基金“美国重商主义传统与新形态研究(17BJL021)”项目资助】

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