新型农村合作医疗保险现状的调研与思考

一、调查地新农合实施基本情况
    商丘市位于河南省东部，地处黄淮平原腹地，2010年底全市人口824.37万人（市区人口90.6万人）。商丘下辖2个市辖区、1个省级开发 区、6个县，代管1个县级市；共有14个街道办、61个镇、116个乡。独特的区位、便利的交通使商丘成为重要的交通枢纽、物资集散地和区域性商贸中心。
    我们所选取的睢阳区和梁园区是商丘市的2个市辖区，梁园区和睢阳区代表了商丘市两个不同的经济水平。选取它们作为调查对象比较有代表性。

表一   睢阳区、梁园区基本资料

1.睢阳区新农合实施情况

2.梁园区新农合实施情况

3.基本原则
（一）坚持大额医疗费用补助为主，兼顾受益面。新增财政补助资金主要用于大病统筹，适当用于小额医疗费用补助。
（二）坚持以收定支，收支平衡，保障适度，略有节余。既要将合作医疗基金最大程度地用到参合人员身上，又要避免出现基金透支，确保基金安全。
（三）坚持方案相对统一。按照河南省卫生厅、财政厅、中医管理局通知精神，商丘市各县（市、区）实行相对统一的实施方案。
（四）坚持合理利用卫生资源。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和补偿比例，合理分流病人，引导病人到基层医疗机构就诊。
（五）保持政策的稳定性和连续性。统筹补偿方案的调整应从新的年度开始执行，原则上年度内不再进行调整，确保在一个运行年度内参合人员公平享受新农合政策。
4.补偿模式
    实行大病（住院）统筹、门诊统筹加家庭帐户的补偿模式，以大病（住院）统筹为主，兼顾受益面，逐步提高新农合保障水平。
5.基金补偿范围
    新农合基金只能用于参合人员的医疗费用补偿。下列医疗费用不纳入新农合基金支付范围:
1、应当由公共卫生负担的；
2、应当从工伤保险基金中支付的；
3、应当由第三人负担的；
4、因故意犯罪、酗酒、吸毒、自杀、自残、斗殴等造成的；
5、在境外就医的；
6、超出新农合报销基本药物目录、基本诊疗项目和医疗服务设施范围目录范围的。
医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由新农合基金按规定比例先行支付。新农合基金先行支付后，有权向第三人追偿。
不允许利用新农合基金开展农民健康体检，鼓励定点医疗机构免费为参合农民进行健康体检。
6.基金分配和使用
    新农合基金分四部分，即大病（住院）统筹基金、门诊统筹基金、家庭帐户基金和风险基金。不再单独设立其他基金。统筹基金累计结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的25%，其中当年统筹基金结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的15%（含风险基金）。
（一）大病（住院）统筹基金（含风险基金）。新农合总基金的人均180元用于住院费用、门诊慢性病及特殊病种补偿费用的补偿。
（二）门诊统筹基金。新农合总基金的人均20元纳入门诊统筹基金，用于参合农民在本乡（镇）卫生院普通门诊医疗费用的补偿。
（三）家庭帐户基金。新农合总基金的人均30元纳入门诊家庭帐户基金，用于各统筹区域内定点医疗机构普通门诊医疗费用的补偿。
（四）风险基金。风险基金总量控制在年度统筹基金总额的10％，主要用于弥补新农合基金非正常超支。
7.大病（住院）补偿比例
    为合理引导病人到基层医疗机构就医，切实减轻大病患者医疗费用负担，对住院医疗费用实行分级分段补偿。具体比例如下：

8.门诊统筹补偿
    随着新农合筹资水平的提高，为提高新农合基金使用效益，扩大新农合受益面，在重点保障大病的前提下，积极向门诊小病延伸，2011年全市全面推行门诊统筹。
    从财政补助资金中拿出20元，列入门诊统筹基金，在乡级全面开展门诊统筹。参合人员在乡级定点医疗机构门诊就医，首先扣减家庭账户余额，家庭账户余额扣减为零后，门诊费用按照50%的比例进行补偿，年度个人门诊统筹封顶线为60元，可在家庭成员内调剂使用。

二 、实施效果分析
1.宣传比较到位
    在调查走访农户的过程中，我们发现两区的新型农村合作医疗保险办公室都对新农合的各项政策进行了较为充分的宣传。宣传材料多样，深入浅出的回答了 农民们最关心和最困惑的问题。宣传形式多样，在定点医疗机构发放宣传材料，入户宣传，统一广播宣传等。这就保证了新农合在农民中极高的知晓率，走访中问及 的所有村民都至少知道“新农合”。
    但同时我们也发现，绝大多数农民对新农合的认识仅仅停留在知道它是一项国家近年来出台的有关农民医疗的优惠政策，然而关于其具体的实施细则，报销 方法大多数未亲身受益的农民并不了解，毕竟平时有点小病的话也触及不到新农合，他们也只是从乡亲的口口相传中得知确实已有人享受到了新农合政策的实惠，于 是认定这是一项不错的政策。当然，让每一位农民都像经办医疗保险的工作人员一样了解新农合的政策是几乎不可能的也是没必要的，但如果能让农民在知晓的基础 上对新农合的基本政策增加一些了解，无疑是有益的。这点还需要基层的工作人员辛勤的付出和不断的努力才能达到。
2.参合率较高
    从上文中的睢阳区和梁园区的新型农村合作医疗的参合率表中，我们可以看到参合人数在逐年增多，参合率也在逐年升高。以睢阳区为例，我们可以清楚地 看到2007年新型农村合作医疗在该地试行初期，参合率仅为60.8%，这大概是由于当时的宣传力度不够，农民尚不了解该项政策造成的。但三年来随着政策 宣传力度的不断加大，受益人数的不断增多，政策扶持力度的不断增大，越来越多的农民了解了新农合政策并积极参与其中。该县的参合率也随之攀升到了去年的 92.2 %。
3.资金到位比较好，能及时报销费用
    新农合资金的来源有农民个人缴费及区县市各级财政补贴，通过对基层工作人员的走访询问，我们了解到各级财政的补贴每年都能按时如数拨付到新农合的 专用账户中，从未出现过拖欠等不良现象。个人缴费资金还是各级财政的补贴资金都呈现逐年上升态势，这主要是由于补贴标准的提高造成的。通过对农民的采访， 我们了解到每年20元的参合费是充分考虑了当地农民的生产生活水平的，并不会给他们的生活造成负担。与此同时，大比例上调的各级财政补助显著缓解了农民新 农合试行初期资金缺乏的状况，充裕的资金直接使得农民们的医疗报销比例得以提高，这无疑能使更多的农民更加切实的感受到新农合制度给他们带来的实惠。
4. 运行情况公开透明
    一项政策的成功与否不仅在于政策是否正确合适，更在于在实施过程中是否做到了公开公正。通过走访农户河和卫生院，新农合接待大厅等地我们了解到， 商丘市的新农合实施基本透明化。农户能够定期得知新农合资金的运用情况，同时新农合接待大厅外还有一公示牌，列示了所有费用的使用情况。这些行为不仅保证 了农民的知情权，也杜绝了新农合资金在使用中出现的腐败情况。

三 、调研分析
（1）问卷
    本次调查问卷的设计主要包括两部分：第一部分涉及被调查者的基本信息，包括年龄，性别等个人情况以及家庭收入，人口，学历等家庭基本情况。这一设 置的目的是为了分析个人基本信息对新农合政策收益情况的影响。第二部分为被访者对新型农村合作医疗保险的运行状况和参与状况的反映，主要用于数据分析研究 变量之用。通过对调查问卷的整理，初步的可以得到以下的结果：
1 .调查者年龄分析

    抽样调查的样本有两个必要性：代表性和普遍性。因此为了使问卷有代表性，我们有必要将问卷涉及到各个年龄段的人，由于年龄过大的老人表述可 能不清，以及年龄过小的孩子可能对新型合作医疗保险不太了解，我们的问卷更多的调查了在18岁到60岁之间的人。而对于不认识的人群，我们采用口述的方式 对问卷进行填写。而为了使问卷具有普遍性，我们使被调查的样本在同一村内随机分布，同时在各个村间随机选取，避免了由于样本过于集中而产生一些地域性偏 差。
2.调查者学历分析

    由于农村里没上过学的人占大多数，为了调查能够顺利的进行，我们尽量选取稍微有文化，能看懂问卷的人进行调查，所以这其中上过小学和初中的人占大多数，分别占到调查总人数的36.1%和26.7%
3. 通过调查以及实地的考察，离村民们最近的医疗点多是村卫生所和镇卫生院，一般都在2公里内，可以及时就诊，大医院一般都离的较远。而这些卫生所卫生院均为合作医疗定点机构。
4. 
    在问及是否知道农村合作医疗保险的时候，所有被调查到的人都回答知道。但是就进一步更详尽的情况大家就了解少之又少了，除非是那些亲身报销过的村民才略知一二，而这些村民也谈到了，当初由于对这项政策了解不多，所以报销时也是费了一些周折。
    宣传是影响农民参合的至关重要的因素。我们所了解到的宣传无非就是乡干部上门游说、悬挂宣传横幅、张贴宣传标语，对于实质性的东西讲解并不多，效 果也是微乎其微。随着新农合在全国范围内的普及，我们现在所说的宣传，已经不再是简单地告诉老百姓有这么项政策。而是落实到具体细节，例如最新的政策是怎 么样的，看病时有哪些药可选，如何去报账以及还有什么简单快捷的方法可以享受到实惠等等。
    然而，这却受到干部水平有限及宣传效率低下等消极因素的制约。一方面，由于镇、村干部知识结构和知识水平的原因，他们对新农合制度的认识并不全面。另一方面，而宣传标语和横幅上面的宣传内容有限，宣传车、广播等宣传的形式过于单一，效果不是很明显。
5

    由图可知当前农民看病就医存在的最大问题，有28.3%的人认为是医院医药费用太贵，家庭难以承担，农民还反映农村医疗保险定点的乡镇卫生 院医药用的更贵。并且按照农村合作医疗保险制度规定，只有在制定的定点医院就医所产生的医药费才能补偿。另有36.7%的人认为医院就医步伐复杂，医疗人 员素质不高，技术水平差，医疗装备陈旧。参加新型农村合作医疗保险登记程序繁琐。城镇居民的医保都是可以拿来抵押一部分医药费的，可以直接在卡上交医疗 费，时候再来结算。而有些新型农村合作医疗是农民先垫付，这样假如一些农民借不到钱还是看不起病，然后持着有关手续到合作医疗服务大厅申报，最后又要去信 用社领钱。有的村庄离服务中心很远，来回车费较贵，这给农民增加了很多麻烦。
7.针对就您明年是否还愿意进行农村合作医疗保险的调查中，我们得到如下的调查结果。

    所以说，新型农村合作医疗保险从根本上还是得到了农民的拥护，它给农民带来了实惠，只是在有些方面需要改进。相信通过政府和有关部门的努力，一定可以将新型合作医疗保险制度更加完善。
    综合以上信息以及其他信息，我们现已基本可以确定一些对农民参与新农合后受益程度有着重大影响的因素，它们分别为：教育程度，健康状况，家庭收入 水平，参加合作医疗时间，医疗机构医疗水平，合作医疗报销比例，合作医疗报销手续繁琐程度，合作医疗管理水平，就医便利程度。现在我们对问卷数据作一简单 的处理：我们将农民是否还愿意继续参加新农合作为对农民参与新农合的受益程度的衡量指标，作为应变量y，从而对其进行0，1赋值（这一点是可以理解的，只 有受益程度高的农户才愿意继续参与，而不清楚或者不愿意继续参与的农户则可视为为从新农合中获得预期的利益）。同时，对于其他变量，我们将其作为自变量处 理，按适宜的程度分别也进行0，1赋值，教育程度X1，健康状况X2，家庭收入水平X3，参加合作医疗时间X4，医疗机构医疗水平X5，合作医疗报销比例 X6，合作医疗报销手续繁琐程度X7，合作医疗管理水平X8，就医便利程度X9,这样我们就可以暂时利用线性回归来处理他们之间的关联关系。
Y=0.382746446+0.050192429x1-0.480494406x2-0.0022724x3+0.024829545x4+0.051440859x5+0.211892359x6
+0.110415994x7+0.055459272x8+0.223690366x9

    从处理的数据来看，我们可以得知在这些因素中，健康状况，家庭收入水平，合作医疗报销比例，合作医疗管理水平以及就医便利程度对受益程度有着不可忽视的影响，而其他因素的影响程度就相对来说较小。通过我们的分析以及结合当地的具体情况，可以对这一结果作出解释：
    由于新型农村合作医疗保险制度是有地方上统一分批开展的，所以对个人的受教育程度的关注不是很大，同时由于被访的农户的受教育程度普遍较低，大多集中在小学和初中水平，以我们的处理方法都归于受教育水平低的一类，所以无法对农户收益程度做出很大影响。
     就参加合作医疗保险的时间长短以及新农合报销手续的繁琐程度而言，由于地方上是分批统一进行的，所以绝大多数农户在这两方面是相似的，不易区分。
    针对个人健康状况，无论从数据分析还是实地访谈，我们都感觉到，只有一些经常生病的农民才对新农合有着更深的了解，而其他人只是知道但未曾亲自报 销，所以受益不大。同样的，家庭越贫困、报销比例越大、管理越合理、就医越便利的农户，在相同条件下对新农合的评价也是越高的，这是可以理解的。
    因此，政府如果想对新农合政策作进一步的改进，以上因素可作为一点参考。
（2）访谈
    这次调研过程中，我们着重采访了商丘市雷庄的村防疫站长。通过他的叙述，我们逐渐了解到了在当地新农合政策的实施过程以及现状。防疫站长告诉我 们：当地的新农合是从07—08年左右开始实施的，开始的覆盖面积并不是很大，只有70%左右，涉及的医疗站点也很少。但经过这几年的发展，如今雷庄的新 农合覆盖率已经达到98%，并在不断增加中，同时无论是村卫生院还是县级医院先都已是新农合的覆盖点，农民可以自主选择就医的地点。此外，他还向我们介绍 新农合费用的有关情况：新农合费用是农民自愿向村里支付的，目前的标准是20元/人/年，除了农民自己支付的外，由国家支付相同的费用都存在个人的新农合 账户中，这些费用分为两个部分：一部分为门诊专用，另一部分为住院专用。当我们问及农民们对新农合的普遍反映时，站长告诉我们绝大多数的农民都是很支持这 一政策的，因为毕竟它给农民们带来了实惠，此外由于新农合的运行比较透明，农民们对资金的用处也比较放心。不过站长在随后的访谈中提到，当前的新农合还有 一些有待改进的地方，首先是每人每年20元的金额渐渐的已经不能满足农民的需要，进一步上调金额有着其必要性;其次现在的新农合费用报销范围有着严格的限 定，如医院的体检费用，诊疗费等就不再报销范围内，给农民们造成了不便。
    通过对站长的访谈和对农民的了解，两者相合，我们便可粗略地得出结论：新农合在不断普及的过程中，仍存在不少细节问题有待改进。

四、对比分析
    对一项政策的评价，如果只是就某地区单独而言那是远远不够的，还必须与一些有代表性的地区的相似的政策作比较。考虑到河南省商丘市新农合的开展时 间比较晚，我们选取了一些早在若干年以前就进行新农合改革的试点地区，参考他们的实施情况，并以此作为对商丘市新农合发展的一些辅证。以下就以浙江省嘉兴 市为例：
    国务院在2002 年10 月正式部署建立新型农村合作医疗保险制度，嘉兴市成为全国唯一一个所有县（市、区）全部被列为“新农合”试点的地级市。中央建立新农合制度，着眼解决农民 “因病致贫、因病返贫”的问题。但嘉兴市的新农合制度却不仅仅着眼农民，因为很多贫困的城镇居民也存在看不起病的问题。因此在嘉兴，新农合制度演变成了 “城乡居民合作医疗保险制度”。从这一点上来讲，嘉兴市的新农合政策覆盖了更广的群众，可参保的对象更多。截至2008年底，嘉兴市全市的参合率为 95.68%；2个市本级地区南湖区和秀洲区分别为94.73% 和97.16%；平湖、海宁和桐乡3 个县级市的参合率分别为96.73%、94.79%和95.52%； 嘉善和海盐2个县的参合率分别是94.67%和96.62%。嘉兴市实行大病医疗保险与个人账户或门诊统筹相结合的形式，个人帐户模式逐渐向门诊统筹模式 过渡。
1.各区县的住院补偿方式
    嘉兴市各区县住院补偿方案总体思路是一致的，只是在一些具体事项上各地根据当地情况进行了一些调整。各区、县均对住院费用设置了起报线，嘉善、海 盐和桐乡在住院费用起报线的设置上不分医院级别，均为500元；而嘉兴市本级、平湖市和海宁市却根据不同的医院级别设置不同的起报线，乡镇卫生院的起报线 均为300 元，市级医院的起报线均为500 元，差异主要体现在市级以外的定点医院，市本级区规定市级以外的定点医院起报线为1000 元，而平湖市则为800 元，海宁市为700 元。而住院费用的最高补偿限额各地没有差别，均为70000 元。对于可报销的医药费用，市本级地区不分段、按比例报销，在乡镇卫生院住院的，报销比例为65%（未成年人为75%），市级医院报销比例为55%，而市 级以外的医院报销比例为50%。
2.各区县的普通门诊补偿方式
    嘉兴市本级以及平湖市实行的是个人帐户模式，凡发生普通门诊费用后，均先由个人帐户支付。不同之处在于，市本级地区只补偿乡镇（街道）卫生院（社 区卫生服务中心）、村卫生室的门诊费用，门诊费用先由个人帐户支付，个人帐户用完后，门诊医疗费用报销比例为列报费用的25%；平湖市则规定：门诊费用 （指除特殊病种外的其他门诊、急诊费用）不设起报线，首先由个人账户按可报费用50%的比例支付， 个人账户用完后，在镇（街道）级定点医疗机构的门诊医疗费用由统筹基金按可报费用的25%支付； 在平湖市级定点医疗机构的门诊医疗费用由统筹基金按可报费用的10%支付；平湖市以外医院发生的门诊费用不予报销。统筹基金支付门诊费用年度个人累计不超 过1000 元。
    对比两者，我们发现主要有以下几点：
    首先，商丘市的新农合对象仅为农村居民，城镇居民的医疗保险另有一套制度，而嘉兴市的城乡居民合作医疗保险制度则将农村和城镇居民置于统一的规定下，虽然两者的报销方案略有不同，但在一定程度上体现了城乡一体化的公平性，这一点值得借鉴。
    其次，商丘市的新农合再覆盖率上已经与嘉兴市不相上下，这表明要想在覆盖率上有进一步突破有着不小的难度，与其如此不如将更大的精力放在其他方面。
    此外，两地的费用报销起报点与上线上虽然相对水平比较相似，但绝对水平还有着不小的差距，虽然不能排除两地人均收入的影响，但也在一定程度上反映了提高商丘市新农合金额的必然性。
    最后，通过比较两地合作医疗保险的发展过程我们可以发现嘉兴市的合作医疗制度在发展中不仅是规模，而且在形式上也有了很大的变化，同时市以下级别的地区就各地不同的实际情况分别制定了不同的方案，这一点对于商丘市也有待借鉴。

五、建议
1.   要完善转诊办法。合作医疗机构应该做到参合人员患病在本县内的定点医疗机构间转诊时不需办理转诊手续。参合人员到本县外医疗机构住院的，办理转诊和结算手 续，对转往即时结报定点医疗机构的参合人员全部实行电子转诊，在县级新农合信息系统中录入转诊详细信息并上传到省新农合信息系统，同时打印统一格式的电子 转诊单。参合人员确因急危重症或在外务工、居住等原因无法进行正常转诊的，定点医疗机构应主动告知并协助其联系所在县区经办机构办理电子转诊，不需补办纸 质转诊手续。为进一步方便参合人员就医和补偿，市辖范围内可取消转诊手续。
2.   加强信息化建设。全市各级新农合管理经办机构和定点医疗机构要加强信息系统的日常管理与维护，不断完善相关功能，确保相关数据和基本信息传输畅通。所有村 级定点医疗机构要全部建立信息管理系统，并与县、市级新农合信息管理系统实时联接；按照全省要求统一参合就诊卡，实现全省“一卡通”，进一步方便参合人员 就诊和补偿。
3   积极探索保证农民工公平享受合作医疗政策的有效措施。在一些农民工集中的城镇地区，农民工输出地新农合管理机构应与输入地有关部门协商，指定参加新农合农 民工就诊的定点医疗机构，并签订协议，方便农民工就地参合、就地就医、就地补偿，为外出务工的农民提供良好服务。对于务工农民比较分散，不具备外设定点医 疗机构条件的，可通过远程补助等形式解决外出参合人员就医补偿问题。
4.   加大新农合就细节方面的宣传讲解。要使农民对新农合形成详细、深入的认识，我们建议政府在原有宣传方案的基础上加入以下内容：加强对镇、村等基层干部的培 训，普及新农合的知识，并在培训结束前实行考试，并把考试成绩计入绩效考核。将新农合制度的具体内容编写成老百姓喜闻乐见的小品、话剧、相声等，既可以满 足农民的娱乐需求，又可以通过这个平台很好地宣传政策。通过电视、电台的节目对得到帮助的村民跟踪报道，以村民的真人真事使他们对新农合形成更为直观、深 入的认识。
5.   在医疗费用方面。要尽快做到体检可以免费。有的群众反映说，虽然可以报销很多费用，但是一场病看下来并没有比原来省多少钱。究其主要原因是因为医院加大了 其他方便的收费，变相的多收取农民的费用。所以有关部门还用加大这方面的治理措施，做到真正的利民惠民。
6.   加强农民对新农合的监督管理。虽然中央要求合作医疗管理委员会和合作医疗管理监督委员会中应有参合农民代表参加，但绝大多数地区的实际情况是：很少或根本 没有农民参与新农合的监督。在我国广大农村地区，农村社区制度还没有形成，目前还没有一个专门代表农民利益的团体来与掌握着政治、制度资本的阶层对话，可 以说在乡村事务管理上，农民没有话语权。那么如果管委会或监委会出现违规甚至是腐败，农民们既没有知情权，也没有监督权，从而完全处于弱势地位。所以我们 建议：在合作医疗管理委员会和合作医疗管理监督委员会专设参合农民代表席位，中央强制地方政府执行，以此增加农民的监督权和增强农民的话语权。然后，建立 农民合作医疗代表大会制度。农民合作医疗代表大会每年召开1～2 次会议,听取农民对合作医疗的意见,由农民自己讨论合作医疗方案、审查合作医疗基金使用情况,体现了让农民做主思想。
7.   补偿比例在允许的范围内有所提高。从新农合制度建立以来，各地的筹资额增长迅速，无论是政府出资额度还是农民自缴费用都上升，但是补偿比例上升的幅度却不 是很大。在现行的补偿比例下，仍然有家庭发生灾难性医疗支出。受益机会少、报销比率低是导致该问题的直接原因。要想使新农合最大限度地发挥它的作用，有效 减轻人们的医疗负担，提高补偿比例是最直接的解决方法，只有补偿比例提高了，人们的自付费用降低了，才可真正避免人们“因病致贫，因病返贫”现象。
8.   医疗费用报销程序应该简化.新农合补偿制度一个让人非议的问题就是报销程序过于繁琐。很多农民因为生病已经被折磨得疲惫不堪，可是为了拿回一些报销款还不 得不到处奔走。而对报销药物、病种等等的复杂规定更让很多农民觉得“要报销实在太难了”。使报销程序简单化、亲民化，是提高新农合效用的有效措施。
9.   补偿比例向基层医院倾斜的同时应加强基层医院建设。各地在新农合补偿制度上应提高基层医院就医的报销比例。这一做法对鼓励人们就近就医起到了一定的效果。 但是要提高人们医疗的“可及性”，不能把人们吸引到基层医疗机构去看病就完事。若一个地方的基层医院本来就不多，或又存在条件太差、医务人员水平不高、病 情耽误等问题，那么鼓励人们到基层医院就医不是在欺骗人们、降低人们的就医质量吗？ 所以，加强基层医院的建设，提高基层医院的服务质量也该纳入新农合补偿制度的范畴，这样才能切实解决农民的“看病难”问题。

参考文献：
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