绵阳市灾后农村住房资金缺口问题分析

发布者：系统管理员发布时间：2009-10-13浏览次数：653

2008111035 经济学3班张嘉尧

摘要: “5•12” 特大地震重创了绵阳全境，尤其是绵阳市边郊与农村受灾情况极其严重，大量农房倒塌，农民无家可归，农村住房重建这一问题成为了灾后重建工作中重点之一。经过本次暑期社会实践考察，笔者发现农村住房重建存在着一定的资金缺口，这一问题影响了农房重建工作的顺利展开。因此，本文针对这一问题，主要从农民自身与政府两方面角度进行了分析与探索，对如何解决农村住房资金缺口这一问题提出了一些建议与对策。
关键词：“5•12”地震农房重建资金缺口

一、序言

“5•12”特大地震重创绵阳全境，9个县市区全部成为重灾区，其中3个为极重灾区，北川县城被夷为平地，因灾直接经济损失高达2978.4亿元。其中，农村受灾情况非常严重，全市农村居民因灾房屋受损户数达100多万户，房屋倒塌和严重损坏需要重建的户数为48.91万户左右。因此，地震后，农民的住房问题急需解决，灾后农村住房重建成为了重建工作的重点之一。然而，根据灾后农房重建的有关工程的简单测算，全市农房重建的资金需求为户均8.25万元，总计400亿元，存在着较大的资金缺口。本文就是对绵阳市灾后农村住房重建资金缺口问题进行分析和探索，针对问题提出一些建议与解决方法。

二、问题的阐述
（一）、灾后农村住房重建资金及补贴

表1 房重建资金来源与缺口

单位：元

项目	农民自筹资金	政府补贴资金	对口援建	农房重建所需成本	农房重建资金缺口
一般农户	10000~25000	16000~22000	2000~5000	82500	32500~50500
困难农户	5000	20000~26000	2000~5000	82500	46500~55500
总计	48.9~122.2亿	78.2~107.6亿	9.8~24.4亿	400亿	159~247亿

注：政府补贴资金是由中央与地方财政共同承担，分别承担50%，由于灾区地方财政困难，这部分资金不能全部到位。

表2 政府补助标准

单位：元

农户类别	1~3人家庭	4~5人家庭	6人及以上家庭
一般农户	16000	19000	22000
困难农户	20000	23000	26000

     从表1表2中，可以得知，农房重建资金缺口较大。全市需要重建的农房45.34万户，据调查，按当地建设成本初步测算，平均每户需要8.25万元，全市共需农房重建资金约360亿元；按平均每户自筹重建资金（含政府补贴，按平均每户2万元计算）3-4.5万元测算，如果在原材料不涨价的前提下，剔除自筹、政府补贴、对口援建资金等因素后，全市农房重建大约存在170-240亿元的资金缺口，而该缺口则将主要依赖于银行业机构的信贷资金弥补。因次，农村每户家庭需要贷款3到5万余元，这对于农村家庭是一笔不小的数字，是一些农村家庭无法承受的，那么如何解决这一些农村家庭的住房重建资金问题就显得尤为重要了。

（二）、灾区地方财政困难
     地震前，绵阳市财力十分薄弱，九个县市区中有7个都是中央财政补助县，地震后经济损失十分严重，大量税源消失，财政更加薄弱，无力承担永久性农房建设补助资金地方配套部分。比如，农房建设地方补助资金一项，每户农村重建户需市县两级财政配套资金4000元，绵阳市仅此一项就需新增财政支出约23.1亿元，这对捉襟见肘的灾区财政来说是相当困难的。因此，农民的灾后重建补助资金还不能完全发放到位，这一点加剧了农村住房重建资金的缺口问题。

（三）、建房成本急增
     建房的材料成本和人工成本与“5•12”地震前相比都几乎翻番。建材成本以砖为例：地震前，一块砖价格0.2-0.3元；地震后，一块砖价格上涨到 0.4-0.6元。人工成本：地震前，40-60元/天；地震后，上涨到80-120元/天。建材价格的大幅上涨与劳动力价格的上涨使得农村住房重建成本上升，政府给予农户的住房补助大幅缩水，甚至不足以弥补农房重建成本攀升带来的损失。对于建材价格上涨导致重建成本上升这一问题下文会详细分析。

三、问题的分析
（一）、与唐山大地震救助的比较
     　　唐山大地震后，政府主要采取了整村集中重建的救助方式，这种传统的灾后住房重建救助方式存在着两大缺陷，一是由于政府包揽了大部分住房重建，会使得灾民自力更生进行重建的积极性降低；二是由于政府的统一重建使得市场配置资源的功能未得以充分发挥，重建过程中存在着资源浪费的现象。
     本次地震重建工作吸取了三十多年前唐山地震重建工作的教训，采取了以“小集中”为主打模式，探索形成了委托代建、互助自建、帮扶援建、联户共建、包工建房、分期建房等“六种模式”，采取“政策补助、贷款支持、援建资助、群众自筹”相结合的多方筹措建设资金的方法，以农民自身力量为主、政府补助为辅，鼓励农民自力更生地进行农房重建工作。这种救助方式不仅能充分调动灾后农民积极投身重建工作的积极性和创造性，而且让市场机制配置资源的作用得以发挥，使得重建工作得以高效率地开展，避免重建过程中巨大浪费。相反，以“公有制、大锅饭”的形式来重建家园的，有可能会因“好心办坏事”而酿成“人为的灾害”和腐败浪费。
     因此，本次地震重建救助方式总体上是值得肯定和赞许的，但是仍然存在着一些问题，尤其是当以农民自力更生为重建主体时，政府如何制定政策采取措施来切实有效的帮助农民进行重建工作，而不是高估农民的自身能力，只补助一定的资金就能让农民完成重建工作的。

（二）、农村住房重建成本分析
     1、农房重建成本
表三一栋300平米两层楼高的普通农村房屋重建主要成本

项目	单价	数量	合计
水泥	450元/吨	100吨	45000元
砖	0.5元/匹	70000匹	35000元
钢筋	4000元/吨	7吨	32000元
劳动力	100元/天	60天（每天10人）	60000元
总计			172000元

如图中所示，由于建材价格和劳动力价格的上涨将近一倍，导致了农房建造成本骤增，使原先估计的8.25万元上升到17.20万元，上涨也将近一倍，资金缺口因此扩大。如表四所示

表四农房重建资金来源与缺口

单位：元

项目	农民自筹资金	政府补贴资金	对口援建	农房重建所需成本	农房重建资金缺口
一般农户	10000~25000	16000~22000	2000~5000	172000	122000~140000
困难农户	5000	20000~26000	2000~5000	172000	136000~145000
总计	48.9~122.2亿	78.2~107.6亿	9.8~24.4亿	840亿	596~685亿

     我们从表四可以看出，由于建材价格的大幅上涨使得农房重建资金缺口剧增，平均每户农户资金缺口是12.2万到14万，这一缺口已不是一般农民可以承受的了，资金的紧缺也使得不少农民暂时放弃了重建新房，农民的生活条件也受到严重影响。因此，如果不采取措施减少这一缺口，那么农房重建工作将无法顺利进行。
2、建材价格上涨与劳动力紧缺的原因
     首先，由于地震后大量重建工作开始进行，大范围的城市农村基础设施建设，道路维修，农村住房重建等等导致各种建材需求与劳动力需求猛增，使得建房的材料成本和人工成本与“5•12”地震前相比都几乎翻番。其次部分极重灾、边远乡镇因道路交通等基础设施建设尚未完成，建材物资运价太高，建材价格因此上涨。总之，建材价格上涨与劳动力紧缺造成建设成本过大，农民群众无法承受，从而影响了农房重建进度。
3、政府对于建材实行限价的问题
     由于永久性农房所需建材供需矛盾突出，为降低农房建设成本，绵阳市政府对建材实行限价管理，具体内容如下：
     对市内生产的砖、瓦、沙石、水泥等建材实行最高限价。其中：红砖0.34元/匹（平武、北川0.36元/匹），小青瓦0.40元/匹，砂石（中砂、洗砂）50元/立方米；旋窑复合（P.C）32.5水泥袋装480元/吨、散装460元/吨，普通硅酸盐（P.O）42.5水泥袋装520元/吨、散装 500元/吨；立窑复合（P.C）32.5水泥袋装440元/吨、散装420元/吨。
     根据数据比对，我们发现市场建材价格并未严格按照最高限价执行，其原因是市场需求远大于市场供给，如果政府实行限价管理，只会使市场供给减少，加剧供需矛盾，因此，由于有较强的需求存在，供给方仍然可以按超过最高限价的价格出售。所以政府的限价管理效果不明显，没有达到预期的效果。关于这一点，笔者认为政府的主要职责应该是要加强市场巡查，严厉打击囤积建材、哄抬物价、牟取暴利等价格违法行为，保持建材市场的稳定与正常交易，使市场配置功能得到充分的发挥。

（三）、农民收入分析

表5 农村居民家庭平均每人全年收入
(2007年)

单位：元
项目	总平均	低收入户	中低收入户	中等收入户	中高收入户	高收入户
平均每人全年总收入	5862	3421	4538	5600	6931	10006
平均每人全年纯收入	4039	1799	2927	3914	4996	7582
平均每人现金收入	4726	2559	3501	4413	5668	8565
平均每人全年总支出	5019	3886	4435	4731	5400	7298
平均每人现金支出	4125	3197	3541	3804	4419	6249
年末手存现金	582	536	498	633	668	611
年末存款余额	2002	2149	1358	1737	2366	2563

从图表的数据中，我们可以看出绵阳市的农民并不十分富裕，人均全年总收入减去总支出仅为800余元，如果按一户5人来算的话，该家庭用1年的时间才能够筹集4000元。除去每户农民自筹资金、政府补贴资金、援助资金后，每户农村住房重建资金缺口达12.2~14万元，这一缺口只能通过银行贷款而得。其中，政府可以为农户提供最高5万元的贴息贷款，剩余部分农户需自付利息。我们假设不考虑农民收入增长和银行贷款利息，12.2万的贷款就需要该农户花30年才能还清，显然这是不合理的，也是无法承受的。因此，提高农民未来收入是解决农房重建资金缺口的主要办法之一。据调查，中低收入家庭主要以种植农产品为主要收入来源，而那些中高收入的家庭则主要以经营果园、经营农家乐、种植树木等为主要收入来源。那么，低收入的农民应该转变原有的只种植农产品的经营方式，向多种经营方式转变。如何更好地增加农民收入这一问题下文将给出分析与解决方法。

（四）、绵阳市政府财政分析表6 财政收入与财政支出

单位：万元

年份	财政收入	财政支出	收支差额	发展速度（％）（上年＝100）		占国内生产总值（％）
年份	财政收入	财政支出	收支差额	财政收入	财政支出	财政收入	财政支出
2005	361817	557673	-195856	105.3	116.0	7.50	11.56
2006	461663	710672	-249009	127.6	127.4	8.23	12.67
2007	594314	957323	-363009	128.7	134.7	8.82	14.21

·8—2 财政收入构成情况

单位：万元

年份	财政收入
		地方财政收入				上划中央两税收入
			农牧业税收	企业所得税	国有企业亏损补贴
2005	361817	237267	1999	13361	-48	124545
2006	461663	315835	0	11856	-42	145828
2007	594314	428355	0	14425		165959

·8—3 财政支出构成情况

单位：万元

年份	财政支出
年份	财政支出	基建支出	支农支出	行政管理费支出	抚恤救济费	城市维护费	教科文卫事业费
2005	557673	73024	22154	49493	22887	13736	90370
2006	710672	61207	29198	57578	32396	16457	113237
2007	957323

    从以上图表中，我们发现绵阳市财政赤字明显，收支差额逐年递增，财政支出的发展速度快于财政收入的发展速度，07年财政支出为957323万元，远大于财政收入的 594314万元，收支差额363009万元占财政收入的61%，这些数据说明绵阳市财政情况原来就并不乐观。这次地震后绵阳市受灾情况非常严重，因灾直接经济损失高达2978.4亿元，远大于一年财政收入的59亿元。因此，对于农房建设地方补助资金一项，每户农村重建户需市县两级财政配套资金4000 元，绵阳市需新增财政支出约23.1亿元，约占绵阳市一年的财政收入40%，可见这部分农村农民住房重建补助是很难到位的，这部分资金无法到位就直接影响农民重建资金，加剧了农房重建资金的缺口。国家如何解决这一问题，不仅需要中央财政的进一步支持，也需要社会的广泛支持。

（五）、安县黄土镇方碑村农房建设
     该县资金筹措有力，解决了一定的资金缺口问题，是一个很好的例子。该县积极探索了“一企帮一村、一户帮一户”的农房重建新模式，实施“一帮一”灾后乡村家园重建计划，即城市一个富裕家庭以１－２万的无息借款帮助一户农村受灾家庭重建住房的社会援助模式；并通过政府监管、村委担保、五户联保、林权证和房产证抵押、土地转包、书面保证、借款协议、村规民约等措施促使受助家庭在５年内逐年还清借款，引进企业、个人借助农民建房资金500万元，有效地解决了该县农房重建资金不足的问题。这个“一帮一”的重建新模式给予了我们很大的启示，我们可以搭建一个平台，将社会中有实力有爱心的家庭与受灾农户联系在一起，实行一对一的帮助，这个模式使捐助资金更加有针对性，能够把资金用在最需要的农户身上，也使得帮助家庭更加放心自己捐助资金的实际去向。

四、问题的建议与解决方法
（一）、增加农民自身收入
     从前面的问题分析（三）中我们可以看到，农民的收入相对于重建资金是有相当大的差距的，那么增加农民收入对于解决农房重建资金缺口问题是一个很好的解决办法。
     笔者认为农民首先要丰富自己的收入来源，不能只依靠种田这一单一的收入来源，可以改变为种植果树、树木等价格相对较高的产品，如果有条件也可以利用环境优美的优势经营一些农家乐等旅游项目，据调查，那些中高收入的家庭就是主要以经营果园、经营农家乐、种植树木等为主要收入来源的。其次，农民要提高自身技术水品，通过培训掌握一些职业技术，有利于农民外出打工找到好工作，获得更高的收入。最后，有条件的农民可以自己创业，比如从事养殖业或者农产品加工等，这些职业相比种植农产品收入较高，农民收入也将得到改善。

（二）、重视农民子女的教育
     在与农户的调查采访中，我们发现农民子女的教育不够重视，农民子女的教育如果不重视，直接导致下一代的文化程度不高，造成农民的子女还是农民的局面，不利于农民家庭的可持续发展。重视下一代的教育，将有利于提高农民子女的文化程度和素质，有机会使农民子女走出乡村，走进城市，找到一份好工作。农房重建资金缺口部分主要是依靠银行贷款，这部分贷款数额对于农民相对较大，因此很可能是一个漫长的还款过程，甚至牵涉到农民的子女。重视农民子女的教育，是为农民家庭未来收入提供可靠的保障，为将来还款做好准备。

（三）、政府加大对困难农民的帮助
     在上文中问题分析（二）中，我们发现困难农民的农房重建资金缺口更大，而且，困难农民的生活更加艰辛，入不敷出，主要依靠政府补助生活的。因此，政府需要加大对困难农民补贴，帮助农村困难群众建好永久性住房。对于农村低收入困难群众，可以选择以下几条措施帮助他们建好永久性住房：一是以政府为主导，困难农户出一部分资金，由政府组织建造小户型农房，满足农民基本生活需要；二是为困难农民采取集中建房，选址建造小区，集中安置这部分农民，同时要求承建集中建房点的老板按成本价建设一定数量的小户型住房供困难群众居住；三是政府加大对困难农民的补助力度，缩小农房重建资金的缺口，使困难农民有能力建造小户型农房。四是由村支两委建立困难群众建房帮扶小组，动员干部群众和社会力量出钱、出力，帮助他们建设具备基本生活居住功能的住房。

（四）、政府促进农民工就业
     政府要积极促进农民工就业，以此来提高农民收入。一是要抓住灾后重建契机，以重建项目带动就业。据考察了解到，绵阳市未来两年内将开工启动恢复重建项目一万余个，总投资3000余亿元，目前已开工建设项目3000余个，总投资1000余亿元，可产生大批就业岗位。绵阳市各地以此为契机，通过全方位的公共就业服务，帮助农民工实现就业。二是鼓励自主创业、自谋职业。政府要将农民工在城镇创业就业人员纳入小额担保贷款政策范围，积极落实小额担保贷款及贴息等鼓励创业的扶持政策，同时开办一些创业培训课程，引导更多的农民工走创业就业的路子。三是调整公益性岗位、安置困难人员上岗。政府应对现有公益性岗位进行调整，将最困难的农民工安置到公益性岗位就业，来帮助解决其家庭生活困难。

（五）、中央财政加大对地方财政的支持
     从问题分析（四）中，笔者已经指出地方财政十分困难，对于农房重建补助资金地方配套部分很难一时筹集到资金，发放到位，因此建议国家对地方财政给予更大的支持，适当缩减地方配套比例，适当增加国家和省级财力出资比例。同时，国家可要求对口援助的省市加大对灾区的资金援助，加大农房重建补助资金中对口援助的比例。保证农房重建补助资金筹措有力，发放到位。此外，国家应着眼灾区长远发展，安排一定的产业发展项目，增强地方财政造血能力，逐步减轻中央财政转移支付压力。

（六）、均衡不同收入水平农民的住房重建补助标准
     我们知道不同收入水平的农民重建农房资金缺口是不同的，那么政府也应依据家庭人均收入水平来决定补助标准，收入少的补助就多些，收入多的补助就少些，使每户农户都能够根据自身经济情况造得起农房，有利于真正解决无房户和住房困难户的问题。

（七）、政府加大对银行的支持
     农房重建资金缺口很大程度上是依靠银行贷款来解决的。政府不仅要为每户重建农户贴息贷款五万元，政府更要加大对银行贷款给农户的支持，扩大各类金融机构对农房重建的信贷投入，保证农民基本能够贷到重建款。政府主要可以有以下几点措施：一是加大国有大型商业银行对农房恢复重建的支持。二是鼓励国家开发银行等政策性银行积极支持农房恢复重建及相关基础设施建设。三是鼓励股份制商业银行支持农房恢复重建。四是鼓励各涉农银行业机构加大对农业产业化、农村基础设施建设、农户种养业等方面的信贷投入，把支持产业重建与设施重建相结合，保证农户有稳定的收入来源，增强农户的还款能力。同时，政府还应积极探索农房建设信贷投入的风险分散机制，完善农贷担保及抵押质押体系。鼓励各银行业机构探索设立专项的灾后农房重建贷款项目，在法律框架内探索符合农村经济特点的担保信贷模式。尽量实行捆绑贷款的方式，防范和减少“道德风险”。

(八)、政府促进建材业发展，加大供应，保证建材价格稳定
     在问题分析（二）中，我们发现对于建材价格实行限价的措施由于无法改变市场需求大于供给的局面，因此没有起到有效降低农房重建成本的效果。因此，笔者认为解决问题的关键是扩大产能，那么如何扩大产能，加大供应，笔者有以下几点建议：第一，对因灾停产的建材企业进行快速重建，支持现有建材企业尽快恢复生产，保证原有的供应。第二，通过减免建材企业的税收等政策引导，不仅降低建材业的成本使价格下降，更能吸引一批新建材企业加入，扩大产能，加大市场供给。第三，政府加强统筹。根据资源分布情况，对砂石、水泥等资源型建材实行县际调剂；对机砖、砂石、水泥等建材划分供应片区，统配统购，通过缩短运距，降低运输成本，使建材价格下降。同时，积极组织外购建材，缓解建材供应紧张局面。第四，建材价格市场化，政府加强市场巡查，严厉打击囤积居奇、哄抬物价、牟取暴利等价格违法行为。

五、总结
     本文针对农村住房重建中资金紧缺这一问题进行了探索，笔者认为如何解决农房重建资金缺口这一问题不是政府或农民自身单方面就能解决的，这一问题需要政府与农民共同努力解决，从政府角度来说，政府要体谅农民的困难，加大补助力度，保证资金发放到位，促进农民工的就业，在政策上多给予农民优惠。从农民角度来说，农民不能过分依赖政府的帮助，要自食其力，自力更生，通过多种渠道来提高自己的收入，增加自己的还款能力，早日从地震所造成的损失中恢复过来，通过银行贷款等方式早日重建新房，过上正常的生活。除此之外，建材企业这一第三方也要保证供给，不能趁机哄抬物价、牟取暴利，政府对之进行监管，使重建农房成本降低。
     总之，灾后农村住房重建工作涉及各方的利益。既要充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，政府也要发挥自己在社会救助、财税补助等方面的主导作用，协调各方利益，才能有效解决农村住房重建资金缺口问题，使农房重建顺利完成。

参考文献
1、5•12灾后住房重建工作的对策与建议，中华人民共和国住房和城乡建设部，2008年7月16日。
2、关于加强灾后重建建材价格管理有关问题的通知，绵阳市人民政府办公室，2008年8月19日。
3、关于“5.12”地震灾后农房重建工作的实施意见，中共绵阳市委办公室文件，2008年7月28号。
4、绵阳市抗震救灾及灾后重建工作总结，绵阳市灾后重建办。
5、绵阳市农房恢复重建资金存在的问题及建议，绵阳市银监分局，康群立，2009-2-20，来源：调查与决策。
6、四川省绵阳市金融支持地震灾后农房重建的调查董占斌黄涪勇
7、绵阳市灾后恢复重建有关工作情况汇报，绵阳市人民政府，2009年2月19日
8、绵阳统计年鉴 2008